煤炭去产能后债务问题现状与建议

能源研究俱乐部 综合,  观点 2019-04-16 10:14:32
     

3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》指出,2018年我国深化供给侧结构性改革,推进煤炭行业市场化去产能。中国政府网公布2018年政府工作报告量化指标落实情况显示:2018年原计划退出煤炭产能1.5亿吨,实际完成2.7亿吨。数据表明,自2016年的三年来,煤炭行业实现去产能9.6亿吨,提前两年完成了“十三五”去产能的目标任务,煤炭去产能工作取得了决定性胜利,煤炭发展由总量去产能转为系统性、结构性优产能,煤炭供给质量明显提升。然而,伴随去产能工作取得积极进展,产能退出所产生的债务处置、转型升级、生态环境治理等后续问题累积凸显,给经济发展和社会稳定带来多重压力,亟待国家高度重视并加以妥善解决。近日,笔者就此深入河北省煤炭企业基层进行调研,专此报告,供有关部门决策参考。


一、煤矿关井后存量债务难处置


河北省邯郸市是典型的煤炭资源型城市,境内驻有冀中能源邯矿集团和冀中能源峰峰集团两家原隶属于煤炭工业部的国有重点煤矿,现隶属于河北省国资委管理,另有武安、磁县、永年等县办煤矿,是全国名副其实的煤炭总量去产能重点城市。邯矿集团建于1958年,经过60多年的开采,多数矿井进入资源枯竭期。2016年,邯矿集团退出产能矿井5处,共退出产能211万吨/年。产能退出后,5家矿井的负债分别为1178.02万元、30620.72万元、8335.47万元、6053.41万元和5219.24,总计达51407万元。上述5个矿井全部退出产能后,严格按照河北省去产能矿井关闭退出验收要求,完成了矿井封填、证照注销和人员安置等工作,并按期完成了省市去产能验收。


2017年,邯矿集团完成退出产能矿井两处,压减煤炭产能96万吨/年。两个矿井负债分别为6485.03万元和-206.65万元,已于当年全部退出产能并关闭到位,2017年10月分别通过了省市两级验收。


2018年,邯矿集团将北掌矿业有限公司列为去产能矿井,退出产能60万吨/年,产能指标通过省公共资源交易中心进行了公开交易。当年9月,通过了省市共同组织的去产能验收。该矿关井后债务19922.52万元由集团公司背负。


2019年邯矿集团将聚隆矿业有限公司列为去产能矿井,退出产能60万吨/年,计划在2019年6月底停产,9月份完成验收工作。预计该矿负债将达27161.04万元。2020年计划将陶二煤矿列为去产能矿井,退出产能120万吨/年,债务94820.26万元。粗略统计,近年来,邯矿集团总计去产能547万吨,总负债达199589.06万元。


峰峰集团建于1949年,是原煤炭工业部和河北省重点骨干煤炭生产企业,曾是新中国历史上十大煤炭基地和第二大主焦煤生产企业,其去产能情况与邯矿集团相比稍好,但也不容乐观。


笔者在调研中了解到,由于矿井停产后企业无收入来源,负债不能清偿,企业涉诉风险增加,不得不成立专门办公室加以应对;另外,企业发生的资产保全、维护稳定、补助资金造表发放等维持费用仍在发生,原来的债务数字还有进一步扩大的趋势。虽然关闭企业付出种种努力,仍未从根本上解决去产能遗留的企业负债问题,反而成为作为负债主体的集团公司的一项长期沉重负担。


另一方面,由于国家奖补资金不足、使用范围窄,关闭停产后续费用较高,导致企业长期债台高筑。由于国家去产能奖补资金只能用于支付职工经济补偿金、内退人员生活费及相关费用。矿井关闭停产后,相关税费等支出继续发生,间接由母公司负担,相应降低母公司盈利能力。


二、去产能煤矿债务问题六种表现


煤炭去产能产生的高负债问题,在我国东部衰老矿区具有相当的共性。据统计,2018年全国规模以上煤炭企业主营业务收入2.27万亿元,同比增长5.5%,实现利润2888.2亿元,同比增长5.2%。另外,2018年规模以上煤炭企业资产负债率尽管同比下降2个百分点,但依然高达65.7%,其中负债1000亿元以上的企业14家,负债2000亿元的企业8家,全国煤炭行业仍有20%左右的亏损面。目前,煤炭企业债务主要有六个方面的突出表现。


一是由于多数煤炭企业资产负债率仍居高不下,导致融资性债务利率成本平均6%左右,远超银行企业贷款基准利率,债务负担十分沉重;特别是拖欠的职工个人款项,包括欠发的职工工资和拖欠原政策性破产后拟关闭煤矿的职工入股股金及利息;欠缴的各种社会保险费和住房公积金、各种税金;企业所欠集体企业和民营私有企业的有关债务;企业所欠的银行借款和其他金融机构的借款等敏感性债务,这些债务关闭矿井无法处理只能转移给企业主体集团公司,给企业的资金运营带来巨大风险。


二是由于大多数煤炭企业均为国有企业,债务关联性复杂,加之前期在整合地方煤矿过程中,改革并不彻底,股权关系复杂,合作模式多样,增加了债务处置中利益诉求的复杂性。这些债务如何处置没有相关配套政策加以落实,企业面临巨额的债务负担,偿债压力巨大,经济纠纷案件频发,加大企业经营风险;不稳定因素增多,严重影响着企业正常运营。


三是产能退出矿井原有井筒、巷道、支护、运输设施等固定资产虽有财务账面价值,但几乎无使用价值,存量资产价值显著减少,加之土地和房产等资产地处偏远,缺乏变现和盘活能力,严重削弱了煤炭企业债务处置的基础能力。煤矿退出产能后,账面资产中的大部分资产将成为无效资产,没有了再利用价值,如何核销与处置这些资产,目前还没有政策依据,只能白白地浪费并贬值。


四是去产能矿井多数是衰老矿井,历史遗留问题多,关井后沉重的人员安置负担以及环境治理和土地塌陷补偿等新的非融资性债务,制约了融资性债务的处置能力;再加上目前国家对煤炭去产能债务处置尚无明确意见和政策,完全运用市场化手段很难有实质性进展,且去产能单位仍单独核算,根本无力靠生产经营加以维持,只能靠“借新还旧”偿还债务,造成存量债务留给存续企业,严重拖累存续企业生存、转型和发展,而且容易造成资金链断裂,进一步增加债务处置的难度和风险。


五是债务负担影响企业转型升级。我国多数传统煤炭企业往往围绕煤炭主业发展,有较强的专业性和比较优势,但域内缺乏优势煤炭资源接续,整合外部资源具有一定难度和风险。虽然在热电、煤化工等方面有所布局,但起点低、规模小,不具备发展现代煤化工的生态基础,因此大多数煤炭企业面临产能退出和结构调整双重压力。就发展新兴产业、高新技术产业而言,尽管前期开展了一些积极探索,但起步晚、基础弱,不足以支撑经济转型、接续发展。此外,东部国有煤炭企业一般历史悠久,企业办社会包袱沉重,加之前期整合煤矿所背负的巨大包袱,以及退出矿井土地和房屋设施等资产难以处置和盘活,进一步加重了企业未来转型发展负担。


六是土地恢复、地表塌陷和废弃的矸石山治理问题亟待解决。煤矿关井后,原开采区地面塌陷赔偿、民房扒裂与矸石山治理等费用继续发生,有些地方地面塌陷赔偿和民房扒裂将持续多年,费用也将逐年递增;另外,废弃的巨大矸石山无法得到及时处理,不但占用土地资源、污染环境,还有自燃的危险,可能危及附近居民生命财产安全,治理和维护费矸石山也是一项长期的资金投入,不但没有产出,还会继续增加债务负担。


三、对去产能后债务问题的几点建议


1.进一步强化对去产能工作的统筹协调。鉴于全球绿色低碳发展趋势以及国内生态文明建设和高质量发展的要求,我国煤炭去产能工作将是一项长期任务。由于当前这一工作并非完全是企业自主经营行为和市场因素导致的结果,去产能企业债务处置、人员安置、转型升级等相关工作,政府应适度介入,将去产能煤炭企业遇到的问题纳入到煤炭产业的未来定位和转型发展的整体思路下予以应对和解决,从国家层面尽快对全国去产能煤炭企业的后续问题进行统筹协调和统一安排。


2.尽快开展去产能政策后期评估。针对已出台的去产能措施及其实施效果,尽快开展自我评估和第三方评估。在客观评价各地实践和经验基础上,以妥善解决资产处置、人员安置、转型升级等方面的突出问题为核心,从目标制定、标准设置、资金支持、政策保障、指标考核等方面,及时对去产能方案及配套措施进行必要的完善和调整,实现“精准支持”,并部署下一阶段工作安排,切忌急功近利。


3.加快制定出台去产能煤炭企业债务和资产处置具体实施办法。一是对由存续企业承担的已关闭煤矿所涉及的资产、负债,应允许剥离,进行集中处置,避免让已经“搁浅”的资产及对应的负债继续拖累留存企业发展。在国家未出台明确处置意见前,可允许暂挂账免息,以减轻企业负担。二是对关闭矿井的新增债务要明确规定,以缓解去产能企业资金和职工安置压力。三是对去产能单位报废、减值的特定资产可以多种形式适当补偿资产处置损失。四是尽快落实市场化债转股配套政策,包括提供财政补贴和税收优惠,明确资本市场对煤炭企业市场化债转股的相关支持,同时出台对去产能债转股国有企业移交“三供一业”等剥离社会负担的相关政策支持细则。五是鼓励对去产能煤矿采用银行核销、资产管理公司打包收购、市场化债转股等多种组合处置手段,并从政策制定和实施方面给予适当倾斜。六是进一步完善《企业破产法》,规范和简化破产国有企业特别是整合小煤矿的资产处置程序,妥善解决前期整合地方矿井中的民营股份问题,并协调最高法院支持地方资产管理公司取得破产管理人资格。七是着力解决去产能过程中的土地综合开发利用或流转盘活等工作遇到的实际问题。


4.加大对去产能企业债务处理的支持力度。一是在科学评估基础上,结合煤炭行业以及不同区域煤炭企业实际,科学确定差异化的煤炭企业去产能奖补资金标准,并优化使用范围,提高奖补资金效率。二是出台对去产能煤炭企业相关税收优惠政策。实施关停企业土地房产税、去产能企业及母公司所得税等减征或免征,对去产能企业失业保险金采取缓交、免交等方式,切实减轻企业负担。三是综合利用财税、金融、资源、产业等政策工具,加大对去产能企业发展符合国家产业政策的相关产业的扶持力度。四是在煤炭资源配置上适度向去产能存续优势煤炭企业倾斜。五是通过加大中央财政补贴力度、扩大失业保险金使用范围等手段,支持社会保障体系在去产能煤矿企业人员安置方面发挥更大作用。六是制定去产能煤炭企业人员安置具体实施办法,加大公益性岗位供给,促进各级配套资金落实。


5.从战略高度重视独立工矿区振兴及其可持续发展。结合乡村振兴、扶贫攻坚、生态文明等国家战略,尽快实施独立工矿区振兴战略,加快制定独立工矿区发展规划,全面加强独立工矿区基础设施、公共服务设施和接续替代产业发展平台建设,创新财政、税收、金融、产业等政策支持,加大煤炭和土地资源配置方面倾斜力度,并确保落实到位,因地制宜、统筹解决独立工矿区尤其是去产能后的长远发展问题。


6.出台专门政策解决土地恢复、地表塌陷和废弃的矸石山治理问题。煤矿关井后,对矿区的土地处理,建议当地政府部门制定政策,明确规定允许企业依法转让,或者由地方政府收回,企业不再负担土地使用税。矸石山治理费用和涉及工农关系的赔偿费用,建议地方政府按实际发生额给予财政拨款解决。(作者:中电传媒能源情报研究中心 张立宽 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 李维明)


(编辑:张艳  审校:霍吉平)
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