环保税开征满一年 能否破解环境污染困境?

界面 节能环保 2019-01-11 14:14:22
     

曾历经九年酝酿、两次审议及多次修改的《环境保护税法》,自2018年1月1日起实施,征收范围包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。


如今,环保税法已正式实施一周年,征收管理细则与应税污染物适用都在不断明确中。2018年10月25日,财政部、税务总局、生态环境部印发了《关于明确环境保护税应税污染物适用等有关问题的通知》(简称《通知》),对应税污染物适用和税收减免适用明确了更为细致的范围。


环保税延续了此前的排污收费制度。值得关注的是,“费改税”已满一年,作为独立的环境保护税种,这一年来实施成效如何?环境保护税究竟将如何助力于环境保护,破解污染围城困境?


“费改税”,更具强制性


不少公共经济学家认为,减少环境污染“公地悲剧”的方式是政府征收环保税。上世纪90年代左右,英美、日本、韩国等国家纷纷开征了独立的环保税,通过经济手段使环境外部成本内部化。而此前近40年,中国主要是通过排污收费制度加强环保监管、治理污染。


排污费在1979年制定的《环境保护法(试行)》中首次提出,在1982年7月颁布的《征收排污费暂行办法》中正式确立。当时《环境保护法》规定,超过国家规定的标准排放污染物,要按照排放污染物的数量和浓度收取排污费。


作为一种政策性收费,排污费执法力度较小。据《全国环境统计公报》发布的数据,2015年我国实际解缴入库的排污费总额为178.5亿元。而2015年全国生产部门四大类重点污染物(二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化学需氧量COD和氨氮NH)排放量,按照排污费收费标准计算的应缴总额约为552.6亿元,实缴金额仅占32.3%。


“比起排污收费,税收手段更具固定性与强制性,纳税人如不按照法律规定进行纳税,即为违法行为。”中国人民大学生态金融研究中心副主任蓝虹告诉记者。


2016年12月25日,走过6年立法之路的《环境保护税法》经过两次审议后,获全国人大常委会表决通过,并于2018年1月1日起开始实施。这是中国2015年3月确立“税收法定”原则后制定的第一部单行税法。根据该法规,企业需向税务部门主动申报排污量,税务部门根据环保部门提供的监测信息核定排污量,征收税费。


目前环保税的征收范围包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声,总体上与排污费的征收范围一致。值得一提的是,围绕碳税是否入法等问题,业界一直存在争议。据中国能源报2018年10月22日报道,国家发改委能源研究所研究员姜克隽解释:“2018年1月1日起施行的《环境保护税法》中,原已列出3页纸的碳税征收办法。但因各方意见难统一,最终不得不删去这部分内容。”


此外,《环境保护税法》也明确了税收减免情形,其中提及:“依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物,不超过国家和地方规定的排放标准的,予以减免。”


2018年10月25日印发的《通知》明确:“依法设立的生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾填埋场、生活垃圾堆肥厂,属于生活垃圾集中处理场所,其排放应税污染物不超过国家和地方规定的排放标准的,依法予以免征环境保护税。”


复旦大学环境经济研究中心副主任李志青表示:“免征措施为一种激励机制,也是一种成本上的补贴,使相应企业可以有技术改进的动力,达到排放标准。”


从环保税收入分成上看,此前排污费收入是中央与地方共享,中央和地方分成比例为1:9。而根据2017年12月27日国务院发布的《关于环境保护税收入归属问题的通知》,环境保护税全部作为地方收入。


收入全归地方,可以“通过用地方政府在财政收入上的激励,来对冲征税过程中较大自由裁量权所造成的’道德风险’,克服地方政府由于经济发展需要而少收环保税的’冲动’。”李志青解释。


李志清表示,环保税本质上是一种矫正税,有助于理顺环境和经济的关系。环保税的征收,所要解决的并不是调节末端生产者与消费者的污染排放,而是从源头来根治污染的成因。


另外值得一提的是,2018年国税与地税机构业务完成合并。“ 合并之后没有地税这一说了,业务一并并入国税。但对于环保税而言,具体的征收方式和部门协作,是直接依据《环境保护税法》和实施条例。“一名国家税务局人士告诉界面新闻记者。


“由于环境污染在地区之间各不相同,环保税原则上地方特征比较强,《环境保护税法》也允许不同地区在最低税率基础上,根据地区的环境承载能力执行差异化税率。”蓝虹告诉记者。


《环境保护税法》规定,应税大气污染物的税额幅度为每污染当量1.2元至12元,水污染物的税额幅度为每污染当量1.4元至14元,具体适用税额可由各地人民代表大会常务委员会在法定税额幅度内决定。


公开资料显示,目前北京市应税大气污染物与水污染物均按税额幅度上限执行;河北省将应税大气主要污染物和水主要污染物税额分为3档,分别按最低标准的8倍、5倍和4倍执行;宁夏、甘肃、江西、吉林等省份按照环保税法确定的最低限额征收。


环保税能否破解污染困境?


环保税按季申报,2018年4月1日进入首个征期。根据国家税务总局公布的数据,2018年前三季度数据显示,全国共有76.4万户次纳税人顺利完成税款申报,累计申报税额218.4亿元,其中减免税额达68.6亿元;2018年上半年环保税申报入库为96.8亿元,与上年同期同口径排污费相比增长22.1%。


由于环保税的法定性和强制力,对于企业的自我约束起到了一定作用。李志青告诉记者:“现在部分企业在征收细节上还不是很明朗,在吃不准具体缴纳标准时候,一些企业宁可按照高的标准来要求自己。不仅仅是排污,而是怕少交一分税会面临其他惩罚。”


对于鼓励达标排放的激励,有数据显示,以京津冀地区为例,环保税开征以来,地区二氧化硫同比下降了2.2万吨,降幅达22.7%;氮氧化物同比下降了3.5万吨,降幅为13.1%。


另外,据经济参考报报道,也有业内人士坦言,征收环保税后,企业经营成本上升,环保投资加大,压力很大。希望地方政府在征收环保税时,避免简单粗暴“一刀切”,对于达标的企业给予适当减免或退税奖励,以起到激励作用。


从整体的环境保护效应来看,征收一年来,环保税能否破解污染围城的困境,或者说成为治理污染的拐点?


李志青表示,从目前的征收数据来看,全国范围可能几百万甚至上千万家企业,平摊下来还比较少,对排污规制并没有达到质变的效应。


其中一个因素为当前环保税的税率偏低。条例规定,环保税按照“税负平移”原则,根据排污费计费办法设置环保税。“排污费的收费水平和范围都有限。如果治污的成本要远高于缴纳环境税的成本,很多企业可能宁可排放。”清华大学环境固体废物控制研究所教授蒋建国表示。


至于某一企业的治污成本与所需缴纳的环境税具体金额差能有多少,李志青表示,此数据很难测量,但从整体的环境损失来看,当前的环保税金额并不能还原实际的环境污染成本。


“之前有人计算过绿色GDP,在2013年时候保守估计环境造成的经济成本就有5000亿元。而按照半年的环保税数据两倍来算的话,一年200亿的环保税显然与环境损失无法匹配。”李志青解释。


如何还原环境污染的实际成本,不仅与征收范围与税率有关,还涉及到税种。“很多并非以环境保护的名义所征收的税,实际上也带有环境保护的功能,我们应该把实际的税率还原成名义税率,都归到环境保护税里面去。”李志青向记者解释:“这样企业如果多排污的话,会感到交很多税,从而强化污染遏制作用。”


此外,破解污染围城,并非仅仅是遏制污染,更为重要的是,如何通过政策规制引导企业,在算经济账时候也能够选择清洁生产。也就是说,发挥环保税作为税收的“杠杆”调节作用。


“作为一种经济手段,环保税的作用也应包括引导投资,使绿色产业形成比较优势。污染产业会因环保税增加成本,绿色产业可以降低成本,从而引导企业转移至绿色产业。“蓝虹告诉记者:”从长期的环保效益来看,关键还是要培植出能够赚钱的绿色产业。“


(编辑:张素英  审校:张艳)
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